Oleh:
Andi Mutmainnah, Program Magister Ilmu Administrasi Publik, Fakultas Ilmu Sosial dan Hukum (FIS-H) Universitas Negeri Makassar (UNM).
Prof. Dr. Haedar Akib, Anggota Senat Akademik UNM, Dosen Program Pascasarjana Universitas Cahaya Prima (UNCAPI) Bone.
Ketahanan pangan sering dipahami terlalu sederhana, selama sawah masih menghijau, gabah tetap dipanen, dan pasar tidak mengalami kekosongan, maka suatu daerah dianggap telah memiliki ketahanan pangan yang kuat. Cara pandang tersebut menempatkan pangan semata-mata sebagai urusan produksi, padahal pangan merupakan persoalan kehidupan, keadilan, tata kelola, dan keberlanjutan. Suatu daerah dapat menghasilkan beras dalam jumlah besar, tetapi sebagian masyarakatnya tetap berisiko mengalami kerawanan pangan apabila distribusi tidak merata, harga tidak terjangkau, data antar-lembaga tidak terhubung, dan kebijakannya berjalan sendiri-sendiri. Berdasarkan hasil penelitian penulis (Andi Mutmainnah) pada lokus Kabupaten Bone disajikan snapshot keefektifan kebijakan ketahanan pangan berbasis kolaborasi aktornya.
***
Kabupaten Bone dikenal sebagai salah satu lumbung pangan di Sulawesi Selatan dengan Indeks Ketahanan Pangan yang meningkat dari 81,68 pada 2022 menjadi 83,86 pada 2023, kemudian mencapai 85,66 pada 2024. Produksi padi pada 2024 tercatat sekitar 1.050.045 ton. Namun, hasil riset tentang ”collaborative capacity” dalam implementasi kebijakan produksi belum sepenuhnya ditopang melalui koordinasi kelembagaan yang kukuh. Kolaborasi yang terbentuk belum bekerja secara optimal dan berkelanjutan. Temuan tersebut melahirkan satu tesis penting, “keefektifan implementasi kebijakan ketahanan pangan tidak cukup hanya diukur dari banyaknya hasil panen atau jumlah program yang dilaksanakan, melainkan pula pada kemampuan para aktor bekerja sebagai satu sistem.” Kabupaten Bone dapat disebut sebagai lokus praktik baik implementasi kebijakan ketahanan pangan yang belum selesai karena arah kebijakannya tepat namun masih perlu penguatan institusi, kepercayaan aktor, data faktual, dan kapasitas tindakan bersama.
Ketahanan pangan merupakan hasil kerja kolektif aktor dilihat dari keadaan masyarakat yang memiliki pangan cukup, aman, bergizi, terjangkau, dan tersedia secara berkesinambungan. Pemahaman ini mengandung empat unsur yaitu ketersediaan, akses, pemanfaatan, stabilitas pangan. Ketahanan pangan bukan hanya pekerjaan Dinas Ketahanan Pangan atau Pertanian sebagai leading sectornya. Produksinya melibatkan petani dan penyuluh, Badan Usaha Logistik (Bulog), pedagang, jaringan transportasi, dan pemerintah daerah. Kemudian, keterjangkauan pangan berkaitan dengan pengendalian inflasi dan penguatan daya beli masyarakat. Sedangkan pemanfaatan pangan berhubungan dengan kesehatan, gizi keluarga, sanitasi, dan pendidikan. Sementara itu, keberlanjutannya bergantung pada perlindungan lahan, regenerasi pelaku usaha tani, teknologi, dan kemampuan beradaptasi terhadap perubahan iklim.
Hasil riset di Kabupaten Bone memperlihatkan adanya jejaring kolaborasi aktor yang luas, meliputi Dinas Ketahanan Pangan, Dinas Pertanian, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda), pemerintah kecamatan dan kelurahan atau desa, Bulog, kelompok tani, kelompok wanita tani, pelaku usaha mikro kecil menengah (UMKM), perbankan, serta mitra eksternal. Kolaborasi tersebut tampak dalam pelaksanaan Gerakan Pangan Murah (GPM), Youth Entrepreneurship and Employment Support Services atau YESS, dan Land for Life. GPM diarahkan untuk menjaga stabilitas harga dan daya beli masyarakat, sedangkan program YESS mampu mendorong regenerasi dan kewirausahaan pertanian di kalangan generasi muda. Sementara itu, Land for Life menghubungkan ketahanan pangan dengan pertanian cerdas iklim, pemanfaatan pekarangan, diversifikasi tanaman, dan pengelolaan lahan berkelanjutan.
Kolaborasi dipahami bukan sekadar banyaknya lembaga yang dicantumkan dalam daftar undangan kegiatan karena mensyaratkan kesepakatan tujuan, pembagian peran, pertukaran data, penggabungan sumber daya, dan tanggung jawab bersama untuk mengubah kumpulan instansi menjadi sebuah ekosistem kebijakan. Sedangkan ketahanan pangan berakar pada penghormatan terhadap martabat manusia karena pangan bukanlah barang biasa, melainkan kebutuhan mendasar yang menentukan seseorang dapat hidup sehat, belajar, bekerja, dan berpartisipasi dalam kehidupan sosial.
Kebijakan pangan ditempatkan dalam kerangka keadilan sosial dimana produksi yang melimpah akan kehilangan makna apabila manfaatnya tidak dirasakan oleh rumah tangga miskin, petani kecil, perempuan, anak-anak, dan masyarakat di wilayah rentan. Sementara itu, dalam perspektif Pancasila, ketahanan pangan mempertemukan nilai kemanusiaan, persatuan, musyawarah, dan keadilan sosial berbasis nilai Ketuhanan. Selanjutnya, nilai gotong royong yang hidup dalam masyarakat Bugis Bone memperoleh bentuk administratif melalui kolaborasi antarpemangku kepentingan. Semangat sipakatau atau saling memanusiakan menuntut petani agar tidak diposisikan hanya sebagai penerima bantuan melainkan pula diakui sebagai pemilik pengetahuan lokal dan mitra pemerintah dalam pengambilan keputusan. Nilai sipakainge atau saling mengingatkan relevan sebagai koreksi antarlembaga. Sementara itu, sipakalebbi atau saling memuliakan menuntut kesetaraan peran agar tidak ada aktor yang mendominasi proses kebijakan. Dengan demikian, kolaborasi aktor dalam program ketahanan pangan dari Tanah Bugis Bone merupakan konsep manajemen modern yang berakar pada nilai-nilai sosial dan budaya masyarakat.
Penulis menggunakan kerangka konseptual dari Collaborative Capacity dari Emerson, Nabatchi, dan Balogh (2012) untuk mencermati efektivitas kolaborasi yang dibangun melalui tiga dimensi. Principled engagement terlihat melalui rapat koordinasi dan berbagai program lintas sektor, meskipun komunikasinya bersifat situasional dan belum ditopang dengan forum koordinasi yang permanen. Shared motivation yang dilakukan mampu menguatkan kesamaan kepentingan dalam menjaga stabilitas pangan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, meskipun tingkat partisipasi, intensitas komunikasi, dan kepercayaan yang dibangun belum merata. Sedangka dimensi capacity for joint action terlihat dari keterbatasan anggaran, tenaga penyuluh, kapasitas teknis, mekanisme koordinasi, pertukaran informasi antarlembaga, serta perbedaan prioritas program dan kecenderungan ego sektoral yang berpotensi menghambat tindakan bersama.
Implemetasi kebijakan ketahanan pangan ini memiliki acuan normatif yang kuat melalui Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan dengan menfokuskan pada pemenuhan pangan sebagai tanggung jawab negara. Selanjutnya, Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2015 yang mengatur ketahanan pangan dan gizi secara operasional. Pada tingkat lokal (daerah), ada Peraturan Daerah Kabupaten Bone Nomor 9 Tahun 2022 sebagai dasar bagi perlindungan lahan pertanian pangan berkelanjutan yang diperkuat dengan Peraturan Bupati Bone Nomor 25 Tahun 2023 tentang kedudukan, tugas, dan fungsi Dinas Ketahanan Pangan, serta kewajiban leading sektor berkoordinasi dengan lembaga pemerintah dan nonpemerintah. Demikian pula dokumen perencanaan pembangunan daerah yang menempatkan pertanian dan pangan sebagai agenda lintas sektor. Dengan demikian, masalahnya bukan pada ketiadaan aturan, melainkan pada ”gap” antara aturan dan kapasitas implementasinya. Surat Keputusan Dewan Ketahanan Pangan yang belum diperbarui menyebabkan koordinasi belum memiliki ”ruang formal” yang permanen karena tanpa keaktifan forum koordinasi hanya bergantung pada kegiatan, figur tertentu, atau situasi darurat yang dampaknya terlihat dari implementasi kebijakan yang kadang terjalan secara episodik bukan sistemik dan kolaboratif.
***
Pergeseran pola dari kolaborasi program menuju kolaborasi sistem dilakukan dengan memperbarui dan mengaktifkan Dewan Ketahanan Pangan sebagai forum kolaborasi permanen. Forum ini tidak bekerja sebagai struktur seremonial tetapi melalui agenda berkala, sekretariat, pembagian tugas, indikator kinerja, mekanisme penyelesaian masalah, dan dukungan anggaran. Kehadiran Bappeda juga sangat penting untuk menjamin program setiap organisasi perangkat daerah bertemu dalam satu peta jalan melalui sistem data pangan daerah, seperti data produksi, luas areal tanam, gagal panen, harga, stok, kemiskinan, stunting, bantuan, wilayah rentan pangan, dan alih fungsi lahan yang dipertemukan dalam platform bersama. Dengan demikian, implementasi kebijakan berbasis kolaborasi dapat berjalan efektif karena setiap instansi bekerja menggunakan data dan ”definisi operasional” yang sama.
Data terpadu yang tersedia mampu mengubah respons pemerintah dari reaktif menjadi antisipatif dan dari nilai dasar kebijakan yang merata secara administratif menjadi tepat sasaran secara substantif sebagai orientasi nilai kebijakannya. Dampaknya, wilayah yang mengalami kerentanan pangan dapat memperoleh prioritas berdasarkan kondisi nyata, bukan semata-mata berdasarkan pembagian program tahunan.
Kolaborasinya dimulai sejak proses perencanaan dimana kelompok tani dan kelompok wanita tani, penyuluh, pelaku UMKM, pemuda, pemerintah desa/ kelurahan, dan masyarakat rentan ditempatkan sebagai prioritas penerima bantuan program yang dilibatkan dalam proses identifikasi masalah, penentuan skala prioritas, pengawasan, hingga tahap evaluasinya. Melalui cara tersebut program sesuai dengan dokumen perencanaan dan kebutuhan lapangan, sebagai wujud praktik baik yang terintegrasi.
Sementara itu, GPM merupakan respons kepada masyarakat menjelang hari besar atau ketika harga pangan meningkat dan sebagai bagian dari sistem stabilisasi pasokan, harga, dan distribusinya. Selanjutnya, program YESS terkait dengan akses lahan, pembiayaan, teknologi, pasar, dan pendampingan usaha agar generasi muda tidak berhenti sebagai peserta pelatihan. Sedangkan Land for Life direplikasi melalui pemerintahan desa, sekolah lapang, kelompok perempuan, dan pemanfaatan pekarangan rumah sebagai pendekatan dalam membangun ketahanan pangan keluarga dan adaptasi terhadap perubahan iklim.
Penilaian keefektifan implementasi kebijakan ketahanan pangan terlihat melalui hasil bersama yang diperoleh melalui kolaborasi aktor yang terlibat. Ukuran yang lebih substantif terlihat dari penurunan jumlah desa/ kelurahan rentan pangan, stabilitas harga yang terkontrol, peningkatan pendapatan dan daya beli petani, pertambahan jumlah wirausaha muda pertanian, alih fungsi lahan yang berkurang, keragaman konsumsi pangan yang meningkat, dan kualitas gizi masyarakat yang membaik.
***
Determinan efektivitas kebijakan ketahanan pangan lokal dilakukan melalui pembaruan Surat Keputusan Dewan Ketahanan Pangan, pembentukan atau pengaktifan forum koordinasi, pemetaan wilayah rawan pangan secara berkala, penguatan sumber daya, serta peningkatan koordinasi dan pertukaran informasi antarlembaga terkait. Ketahanan pangan tidak lahir dari satu dinas yang bekerja paling gesit melainkan dari banyak aktor yang bergerak berdasarkan tujuan, data, dan tanggung jawab bersama sehingga ukuran keberhasilannya bukan sekadar pada lumbung yang penuh tetapi pada ketersediaan pangan di meja makan setiap keluarga, petani yang semakin sejahtera, sistem dan tata kelola yang tangguh menghadapi krisis. Dengan demikian, pembelajaran keefektifan kebijakan ketahanan pangan dari Bone mengajarkan efek sinergis ”pertemuan” antara tanah, kerja produktif, pengetahuan, dan kepercayaan berbasis kolaborasi aktor dalam membangun kekuatan bersama.
